El Congreso –lejos de buscar una mayor recaudación– está generando un forado fiscal con la creación de más beneficios tributarios. Ello se suma a los cerca de cien incentivos existentes que le han costado al Perú casi S/120.000 millones en los últimos siete años revela un análisis de OjoPúblico, tras construir y analizar una base de datos con la información de los Marcos Macroeconómicos Multianuales.
Es decir, lo que el Perú dejó de percibir por los actuales privilegios fiscales en distintos sectores entre 2017 y 2023, equivale a la mitad de todo el presupuesto público del país destinado para el año 2024, que asciende a S/240.000 millones.
El análisis de OjoPúblico encontró que los gastos tributarios (exoneraciones y otros incentivos) han aumentado en los últimos años. Mientras que en 2017 ascendieron a S/15.493 millones, para el 2023 el monto creció 31% y alcanzó los S/20.354 millones. Y para el 2024, el MEF estima un costo potencial de S/23.854 millones (+54%).
En el Marco Macroeconómico Multianual 2023-2026 se había estimado que los gastos tributarios este año equivaldrían al 2,16% del PBI, pero con las nuevas leyes aprobadas por el Congreso estos se podrían incrementar hasta 2,7%, estima Yepes. Existe una seria preocupación a la interna del MEF, ya que además la presión tributaria ha bajado de 16,8% en 2022 a 15% en 2023.
Estos mayores incentivos tributarios, impulsados por el Congreso, se dan en un momento en que se romperán las reglas del déficit fiscal, debido a la caída de la recaudación este año por efecto de la recesión por la que atraviesa nuestro país.
El exministro de Economía, Pedro Francke, coincide en que la fuerte caída de la presión tributaria tiene que ver con las “perforaciones tributarias que ha aprobado el Congreso”.
“Yo creo que esto, en un escenario de recesión, es particularmente preocupante. Se había establecido la meta del déficit fiscal de 2,4%, y creo que ahora es un consenso que esto no se va a lograr”, apunta Francke.
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) ya ha advertido que el Perú es uno de los países con los menores ingresos fiscales en la región. Por ello, recomienda reevaluar los beneficios tributarios e implementar una reforma. Además, advierte que la mayoría de estos incentivos favorecen a los contribuyentes de ingresos más altos, lo que —a criterio de la entidad internacional— aumenta las desigualdades.
Leyes con costos millonarios
El Congreso de la República ha aprobado seis leyes que reducen los ingresos fiscales por hasta S/8.167 millones anuales, monto que cobra mayor relevancia en un contexto de recesión económica y caída de la recaudación tributaria.
Fuerza Popular es la bancada que impulsó más leyes de este tipo, y con los mayores costos fiscales. Cuatro de las seis normas fueron de autoría de congresistas de dicho partido, por un monto total ascendente a S/7.384 millones.
La ley 31903, que establece medidas extraordinarias para fortalecer la reactivación económica de las pequeñas y microempresas, es la que causa mayor impacto negativo en la recaudación. En concreto, la norma, de autoría de Hernando Guerra García y Héctor Ventura, dispone la libre disposición de los fondos de las cuentas de detracciones y perfecciona los procedimientos generales de este sistema para las micro y pequeñas empresas (mype).
En un informe de análisis previo enviado al Congreso, el MEF advierte que dicha propuesta generaría una pérdida de S/1.660 millones anuales, los cuales “se dejarían de recaudar en favor del incumplimiento y la evasión tributaria en el primer año. Posteriormente, el costo fiscal anual sería de S/700 millones. De esta manera, sólo en los primeros cinco años, este proyecto tendría un costo fiscal de S/4.460 millones”.
El mayor costo de esta disposición se da por la eliminación de la percepción de riesgo, que genera incumplimiento tributario. Con este factor, el costo fiscal total es de S/6.574 millones. Aun así, la ley fue promulgada en octubre de este año, incluso con el visto bueno del Poder Ejecutivo.
Otra de las medidas tributarias con alto impacto fiscal y que tuvo el rechazo público del MEF fue la ley 31556, que establece una tasa especial del Impuesto General a las Ventas (IGV) en las actividades de hoteles, restaurantes y alojamientos turísticos, denominado “8% del IGV para rescatar el empleo». Esta también fue impulsada por la bancada de Fuerza Popular, por Hernando Guerra García y David Jiménez Heredia.
En este caso, el MEF calculó un impacto negativo de S/690 millones anuales por la menor tasa del IGV, las sanciones y multas, así como el incumplimiento en el pago de impuestos debido al cambio de comportamiento del contribuyente. Además, advirtió que las más beneficiadas serían las grandes empresas.
El ministerio enfatizó —en su informe de análisis— que la medida no era apropiada para la coyuntura, debido a que este impuesto (IGV) es una de las principales fuentes de recursos del Estado, “que viene siendo utilizado para respaldar diversos instrumentos implementados para atenuar el impacto económico generado por el COVID-19”.
De hecho, en sus reportes mensuales, la Sunat destaca esta medida como uno de los factores que han afectado a la recaudación tributaria de este año.
Otra ley impulsada por Fuerza Popular (Hernando Guerra García) es la 31940, que amplía el plazo para la presentación de declaración jurada anual y pago del impuesto a la renta de las personas naturales y de las micro y pequeñas empresas (mypes).
Esta norma, que fue promulgada por el Ejecutivo el pasado 22 de noviembre, aplaza hasta junio la presentación de la declaración jurada anual del impuesto a la renta. Es decir, dos meses adicionales a lo usual: abril. Esta medida tiene un impacto negativo de S/ 110 millones en los ingresos tributarios, en base al incumplimiento.
“[Con esta ley] les estamos dando a las mypes y a las personas naturales un respiro para que puedan fortificar sus economías y recuperar lo invertido, y de este modo puedan cumplir con sus obligaciones tributarias”, sustentó ante el Pleno el presidente de la Comisión de Economía, el congresista César Revilla.
La cuarta iniciativa de la bancada de Fuerza Popular, de autoría de Jorge Morante Figari, es la ley 31855, que modifica el numeral 12.2 del artículo 12 de la Ley Nº 27037 Ley de Promoción de Inversión en la Amazonía y que fue promulgada en agosto de este año.
La ley amplía el alcance de la tasa excepcional de 5% para el Impuesto a la Renta aplicable a la actividad de transporte fluvial de carga y de pasajeros en los departamentos de Loreto y Madre de Dios, en los distritos de Iparia y Masisea de la provincia de coronel Portillo y en las provincias de Atalaya y Purús del departamento de Ucayali.
“Se estima que la aplicación de esta medida significaría menores ingresos para el erario nacional por alrededor de S/10 millones en 2024, además de sus potenciales efectos negativos sobre la formalidad y el nivel de cumplimiento tributario”, apuntó el MEF en su informe de análisis al proyecto de ley.
Alianza para el Progreso, por su parte, impulsó dos leyes que en conjunto implican un costo total de S/783 millones. Una de ellas es la Ley del Joven Empresario (Ley 31828), iniciativa presentada por el congresista Eduardo Salhuana Cavides y promulgada por el Ejecutivo el 28 de noviembre de este año.
La ley establece la exoneración del impuesto a la renta durante dos años a las empresas constituidas por jóvenes entre 18 a 29 años, siempre que las utilidades sean invertidas. Este beneficio se puede ampliar hasta tres años si por lo menos el 60% de los empleados son jóvenes. Esta norma le costaría S/678 millones anuales al fisco peruano.
La segunda ley que impulsó la bancada de APP fue la 31543 que modifica el artículo 20 de la Ley N° 27688, Ley de Zona Franca y Zona Comercial de Tacna, que permite a los comerciantes de dicha zona vender sus productos en el resto del país a través del comercio electrónico, sin pagar Impuesto General a las Ventas (IGV) e Impuesto Selectivo al Consumo (ISC). La norma fue promulgada en agosto de 2023 por insistencia del Congreso.
El MEF alertó en su momento que esta medida implica un sacrificio fiscal por parte del Estado por alrededor de S/105 millones, “al legalizar el comercio de lo que hoy es considerado contrabando”. También advirtió que implica una competencia desleal para los productores y comerciantes nacionales del resto del país, que sí pagan impuestos.
Las leyes del Ejecutivo
De las seis leyes del Congreso que implican una millonaria reducción de los ingresos tributarios, el Ejecutivo dio su visto bueno y promulgó cinco de ellas, pese a que obtuvieron el análisis negativo del Ministerio de Economía y Finanzas que advertía los costos fiscales que en su conjunto superan los S/8.000 millones anuales.
Asimismo, el primer ministro Alberto Otárola anunció en noviembre pasado –en el marco de la CADE Ejecutivos 2023 que se desarrolló en Cusco–, que el Gobierno fijará una serie de incentivos tributarios con el fin de impulsar la inversión en el sector agroexportador.
Sin embargo, al ser consultado por la prensa sobre este anuncio, el ministro de Economía y Finanzas, Alex Contreras, fue más cauteloso al señalar que ello todavía “tiene que evaluarse rigurosamente” y admitió que está en agenda revisar los beneficios tributarios vigentes.
«EL PERÚ TIENE UNA AGENDA PARA REESTRUCTURAR LAS EXONERACIONES TRIBUTARIAS, PERO TIENEN QUE EVALUARSE RIGUROSAMENTE».
«Es importante generar incentivos, pero estos tienen que redundar en mayor inversión. El Perú tiene una agenda para reestructurar las exoneraciones tributarias, pero tienen que evaluarse rigurosamente», enfatizó Contreras Miranda.
Es preciso señalar que en el Consejo de Ministros hay sectores que impulsan beneficios tributarios sectoriales. Por ejemplo, recientemente se aprobó la autógrafa de ley que brinda incentivos tributarios a las empresas de la industria textil y confecciones que inviertan en nueva maquinaria y equipos, y para las que contraten nuevos trabajadores durante el 2024.
Otras normas en camino
Hay otros 11 dictámenes en el Congreso que ya han sido aprobados en comisiones, que están pendientes de debatirse y votarse en el Pleno. El costo fiscal estimado por el MEF es de alrededor de S/11.000 millones.
De este grupo de propuestas, el que más afecta la recaudación es el proyecto de ley 1058/2021-CR, que propone promover la contratación y capacitación laboral de jóvenes entre 18 y 25 años, así como la reinserción de adultos entre 55 a 65 años en el mercado laboral formal. Su costo tributario está calculado entre S/3.063 millones y S/6.126 millones.
Esta iniciativa del grupo parlamentario Podemos Perú que plantea dar una deducción adicional del 100% aplicable a las remuneraciones pagadas por cada trabajador beneficiario y por las capacitaciones laborales, ello para efectos del cálculo del impuesto a la renta.
Otro de los dictámenes que están listos para ser debatidos en el Pleno es el proyecto de ley 3676/2022-CR, de la congresista Rosángella Barbarán (Fuerza Popular), que establece talleres de capacitación como sanción positiva para las micro y pequeñas empresas, en el marco de la potestad sancionadora de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat). El MEF estimó un costo tributario anual de S/2.950 millones.
Miryam Yepes, del MEF, explica que este proyecto ha sido impulsado en el Congreso desde el año 2016 y consiste en que cuando una empresa cometa una infracción, la Sunat —en vez de cobrarle la multa o pedirle que subsane su falta— deberá ir a su domicilio o empresa para hacerle una capacitación.
“Es una capacitación por cada infracción, y no hay ninguna obligación del contribuyente a subsanar. Es una locura, porque estamos hablando de cientos de miles de contribuyentes que la Sunat no puede ir a darles capacitaciones a una por una, por cada infracción. Es muy peligroso”, advirtió la funcionaria durante la presentación del informe ‘Sistematización de las propuestas de reforma tributaria en el Perú, Chile y Colombia (2021-2023)’ del Grupo de Justicia Fiscal.
Otro proyecto con un costo negativo fiscal similar es el PL 866/2021-CR, planteado por el congresista María Taipe Coronado (Perú Libre), crea un sistema de beneficios para el personal que realiza servicios de reparto, mensajería y movilidad por medio de una plataforma digital.
La iniciativa de la congresista propone destinar el 5% del IGV de dichos contribuyentes a una cuenta individual correspondiente a un Sistema Previsional Alternativo. El costo fiscal anual está estimado entre S/2.000 millones hasta S/13.000 millones. (Ojo Público)